Hamilton Bonatto[*]

Um homem com uma nova ideia
é um louco até que a ideia triunfe.
Mark Twain

A Lei nº 14.33/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos, claramente previu a possibilidade de o Sistema de Registro de Preços, procedimento auxiliar, possa ser adotado para a contratação de obras e serviços de engenharia e, para isso, apenas o condicionou à existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional e de que a necessidade seja permanente ou frequente.

No inciso XLV do art. 6º, a NLLC definiu o que é Sistema de Registro de Preços:

Sistema de registro de preços: conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para contratações futuras.

É cediço, como já pontuou o Professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, que o SRP promove vantagens como (i) disponibiliza-se orçamento apenas quando do empenho da aquisição/contratação; (ii) atende-se demandas imprevisíveis; (iii) reduz-se sensivelmente o número de licitações, levando economia para a Administração com procedimentos e serviços repetitivos não sobrecarregando os servidores; (iv) elimina-se o fracionamento de despesas; (v) diminui-se o tempo para efetivar as contratações; (vi) possibilidade de atualização de preços; e (vii) amplia-se a participação de empresas de menor porte^[2].

Especificamente para obras e serviços de engenharia, vejo que se somam às vantagens já citadas (viii) a melhora da qualidade dos serviços, em função da repetição; (ix) maior agilidade pela pluralidade de execuções e, com isso, (x) um menor tempo[3] para a entrega do objeto.

Não é novidade que o Tribunal de Contas da União, talvez pelo fato de que, geralmente, quando se trata de licitações e contratos, protagonizou raros diálogos com os operadores do direito e demais áreas de conhecimento, sem clara aceitação da possibilidade de registro de preços para obras, entendendo que a lei não dava guarida para esse procedimento especial, mesmo que o aceitasse para serviços de engenharia:

É possível a contratação de serviços comuns de engenharia com base em registro de preços quando a finalidade é a manutenção e a conservação de instalações prediais, em que a demanda pelo objeto é repetida e rotineira. Contudo, o sistema de registro de preços não é aplicável à contratação de obras, uma vez que nesta situação não há demanda de itens isolados, pois os serviços não podem ser dissociados uns dos outros.[4].

Para que haja evolução no próprio Direito que rege as licitações e contratações públicas é preciso que seus operadores compreendam a necessidade de diálogo com outras fontes de conhecimento, como a administração, a economia, a medicina, a biologia, entre outros, a depender do objeto a ser contratado. No caso de obras e serviços de engenharia, frequentar as mesmas ágoras que engenheiros e arquitetos para ouvi-los e contribuir nessa via de mão dupla.

Em 2009, a Secretaria de Obras Públicas do Governo do Estado do Paraná tinha como objetivo suprir a necessidade de construir centenas de obras.

Aí começa a “Balada do Louco”.

Autoconvencido da possibilidade da adoção desse procedimento especial para a contratação de obras públicas, procurei o Tribunal de Contas desse ente federativo para demonstrar como via essa possibilidade. À época, pessoalmente entrei em contato com o Consultor Jurídico da Corte de Contas estadual, Dr. Edgar Guimarães, no intuito de demonstrar a possibilidade legal e técnica de tal utilização. Fui muito bem compreendido, o que me rendeu a atribuição, e até me satisfaz, de “Pai do SRP para Obras”. Com isso, descobri que não era o único.

Se eu sou muito louco
Não vou me curar
Já não sou o único
Que encontrou a paz
Mas louco é quem me diz
Que não é feliz
Eu sou feliz.

Ainda não havia nenhuma experiência de contratação de obras utilizando do SRP no Brasil. No entanto, grandes nomes, juristas e professores, da mesma forma que eu, pensavam e passaram a defender essa forma de contratação, destacando-se, além do próprio professor Edgar Guimarães, os professores Ronny Charles L. Torres, José Anacleto Abduch Santos, Marçal Justen Filho, Jorge UIisses Jacoby e Joel Niebuhr.

Esse procedimento gerou no Estado do Paraná, naquele ano e no seguinte, a construção de mais de quatro centenas de quadras poliesportivas e quase duas centenas de bibliotecas públicas nos municípios do Estado. Além de quase um milhar de reparos em edifícios do sistema educacional estadual. Experiências extremamente exitosas!

Para as construções das quadras poliesportivas e das bibliotecas públicas, os editais previam um projeto básico padronizado, com todos os elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviços objeto da licitação.

Esta foi a primeira “loucura”!

Dizem que sou louco
Por pensar assim
Se eu sou muito louco
Por ser feliz
Mas louco é quem me diz
Que não é feliz,
Não é feliz

 Com o advento da Lei nº 12.462/2011 (Lei do Regime Diferenciado de Contratações) e da Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais), o Sistema de Registro de Preços para obras e serviços de engenharia passou a estar explicitamente prevista no ordenamento jurídico. Esta adoção, quando fulcrada nessas legislações, exigia que, a exemplo da Lei das Estatais, a obra deve ser “padronizável, de baixa complexidade construtiva e passível de ser replicada de maneira rápida e simplificada”.

O uso do Sistema de Registro de Preços na Lei das Estatais, diferentemente do instituto no âmbito da Lei 8.666/1993, não se aplica exclusivamente para a contratação de bens ou serviços, inexistindo expressa vedação legal ao seu uso para obras.[5]

Ainda, já se entendeu possível a adoção do registro de preços nas licitações de obras, sob o regime do RDC, em que demonstrada a viabilidade de se estabelecer a padronização do objeto e das propostas. Tudo de modo a permitir a obtenção da melhor proposta e contratações adequadas e vantajosas às necessidades dos interessados.

É possível a adoção do registro de preços nas licitações de obras, sob o regime do RDC, em que seja demonstrada a viabilidade de se estabelecer a padronização do objeto e das propostas, de modo que se permitam a obtenção da melhor proposta e contratações adequadas e vantajosas às necessidades dos interessados.^[6]

A Lei nº 14.133/2021 não deixa qualquer dúvida quanto à possibilidade de a Administração Pública utilizar esse procedimento, agora chamado de auxiliar. Além do já citado art. 6º, há outros dispositivos que deixam clara essa possibilidade, a exemplo do § 5º do art. 82:

Art. 82, § 5º O sistema de registro de preços poderá ser usado para a contratação de bens e serviços, inclusive de obras e serviços de engenharia, observadas as seguintes condições:
I – realização prévia de ampla pesquisa de mercado;
II – seleção de acordo com os procedimentos previstos em regulamento; (grifamos)
III – desenvolvimento obrigatório de rotina de controle;
IV – atualização periódica dos preços registrados;
V – definição do período de validade do registro de preços;
VI – inclusão, em ata de registro de preços, do licitante que aceitar cotar os bens ou serviços em preços iguais aos do licitante vencedor na sequência de classificação da licitação e inclusão do licitante que mantiver sua proposta original.

Com uma clareza inquestionável, o art. 85:

Art. 85. A Administração poderá contratar a execução de obras e serviços de engenharia pelo sistema de registro de preços, desde que atendidos os seguintes requisitos:
I – existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional;
II – necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado. (grifamos)

São esses os requisitos que a Lei nº 14.133/2021 impõe. Não é novidade a padronização de projetos de engenharia e arquitetura. Já tivemos a oportunidade de explicar, quando se trata de engenharia e arquitetura este requisito:

Padronizar um projeto implica uniformizar os serviços, os materiais e os demais componentes do ambiente construído, de modo que englobe as especificações desses elementos e os procedimentos para sua execução.
Um ambiente construído padronizado gera uma expectativa de que com as repetições de sua execução os resultados atingidos serão sempre semelhantes em relação à estética (aparência geral), às dimensões, aos serviços que o compõe e ao resultado relativo ao desempenho da construção.
A padronização exige, portanto, um modelo de projeto composto por um conjunto de informações previamente definidas.

Porém, não basta que o projeto seja padronizado, é necessário que não tenha complexidade técnica e operacional. Evidentemente é o mercado próprio da construção civil que deve dizer se determinada obra ou serviço de engenharia possui ou não essas características.

Complexidade técnica é relativa àqueles projetos que envolvam alta especialização na área de engenharia e arquitetura, como fator de extrema relevância para garantir a execução do objeto a ser contratado, ou que demonstrem dificuldade no gerenciamento de atividades interconectadas e que não possam ser padronizadas; e complexidade operacional diz respeito àqueles projetos que possuem propriedades que o tornam difícil de entender, prever e manter seu comportamento geral sob controle, mesmo que existam informações razoavelmente completas sobre o sistema do projeto, e que possuem um alto grau de incerteza e imprevisibilidade, derivadas do próprio projeto e do seu contexto e que não possam ser padronizadas.

Vencido o primeiro requisito, o segundo diz respeito à necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado. No mesmo trabalho anteriormente citado tratamos de discorrer a respeito:

Entende-se como necessidade permanente aquela que implica contratações constantes e continuamente necessárias. Exemplo típico que ilustra a necessidade permanente no caso de serviços de engenharia é a contratação de manutenção predial ou de manutenção de outro ambiente construído. Esses ambientes, inevitavelmente, sofrem desgastes por diversas razões, necessitando sempre de atividades de manutenção preventiva ou corretiva.
Necessidade frequente é aquela que deve se dar em determinado período, de tempos em tempos. É assídua, mas não contínua. Se dá quando sua necessidade é recorrente em determinado período. Exemplo dessa frequência é a necessidade de construção de edifícios padronizados. Nesse caso, pode ser registrado o preço de cada edifício a partir de um projeto padronizado e, cada vez que surgir a necessidade de construí-lo, aquele que registrou o melhor preço em ata é chamado para assinar o contrato e construir a edificação de acordo com o projeto.

A questão que agora se apresenta, ultrapassados os debates sobre a adoção do SRP para obras e seus requisitos, é o como fazê-lo com base na Lei nº 14.133/2021.

Devo dizer que a experiência do Estado do Paraná é uma boa inspiração para os demais entes federativos. Porém, é muito importante que sejam ouvidos os players da engenharia e arquitetura para, assim, talvez, não se creditar como outra “loucura” licitar e contratar obras e serviços de engenharia pelo SRP.

Num e-book, gentilmente prefaciado pelo Advogado da União Professor Ronny Charles L. Torres[7], analiso formas em que vi como possível licitar e contratar obras e serviços de engenharia, por intermédio de vários regimes de empreitada. É possível adotar o SRP para obras não apenas quando há um projeto básico, mas quando presentes outros elementos técnicos instrutores, tal qual o anteprojeto de engenharia.

A partir desse trabalho, o Estado do Paraná, no Decreto nº 10.086/2022, que regulamenta a Lei nº 14.133/2021, no inciso I, do § 1º do art. 290 c/c o inciso LXXXVIII do art. 2º, previu a possibilidade de que o elemento técnico instrutor possa ser, além do projeto básico, um anteprojeto ou um termo de referência.

O Sistema de Registro de Preços, no caso de obras e serviços de engenharia, somente poderá ser utilizado se atendidos, cumulativamente, os seguintes requisitos:
I – existência de projeto padronizado, em conformidade com o inciso LXXXVIII do art. 2º deste Regulamento, sem complexidade técnica e operacional;
II – necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado; e
III – haja compromisso do órgão participante ou aderente de suportar as despesas das ações necessárias à adequação do projeto padrão às peculiaridades da execução.
LXXXVIII – Projeto – documento de planejamento para licitação e contratação que pode ser expresso por meio de um dos seguintes instrumentos: termo de referência, anteprojeto, projeto básico e/ou projeto executivo; (grifamos)

No último dia 31 de março de 2023, a União publicou o Decreto Federal nº 11.462/2023, que regulamenta o Sistema de Registro de Preços no âmbito daquele ente federativo. Observo que, da mesma forma que o Estado do Paraná previu como elemento técnico instrutor um projeto básico, anteprojeto ou termo de referência, o parágrafo único do art. 3º do referido Decreto Federal, também o fez:

Parágrafo único. O SRP poderá ser utilizado para a contratação de execução de obras e serviços de engenharia, desde que atendidos os seguintes requisitos:
I – existência de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo padronizados, sem complexidade técnica e operacional; e
II – necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado. (grifamos)

Isso implica que em ambos os casos, do Paraná e da União, a possibilidade de realizar licitação e contratação de obras ou serviços de engenharia com mais de um regime de empreitada prevista na Lei nº 14.133/2021, inclusive por meio da contratação integrada e semi-integrada. Por esta razão, defendi no e-book retrocitado que o Sistema de Registro de Preços para obras ou serviços de engenharia poderia ser adotado com diversos regimes de execução.

Dizem que sou louco por pensar assim
Se eu sou muito louco por eu ser feliz
Mas louco é quem me diz
E não é feliz, não é feliz

No caso de utilização do SRP pelo regime de empreitada por preço global, os projetos arquitetônico e complementares devem ser padronizados. Exemplo é a edificação onde todas as obras podem ser construídas com fundações radier^[8] que não variariam de uma obra para a outra. Neste caso, alguns serviços de implantação não seriam contratados, mas somente o corpo do edifício totalmente construído. Esta é a forma mais simples de ser realizada pelo SRP. Estima-se o número de obras a serem construídas e vence o licitante que apresentar o menor preço ou o maior desconto por obra, com base no projeto básico anexo ao edital.

Por sua vez, pode ser utilizado o SRP com regime de empreitada por preço unitário para serviços de engenharia, especialmente reparos, desde que atendidos os requisitos estampados no art. 85: padronização, sem complexidade técnica e operacional diante de necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado.

É possível utilizar dois regimes de empreitada em um mesmo contrato, por exemplo, empreitada por preço global e unitário para a execução de uma obra ou serviço de engenharia. Neste caso, haveria uma parte contratada por preço certo e total (empreitada por preço global) e outra, ou outras, contratadas por preço certo de unidades determinadas (empreitada por preço unitário).

Também se pode adotar o regime de empreitada semi-integrada, quando o método para licitar e contratar pelo SRP é muito semelhante ao utilizado no regime de empreitada por preço global. No entanto, difere daquele nas possibilidades de alterações que o projeto executivo pode efetivar no projeto básico, conforme o edital preveja e possibilite.

O regime de empreitada contratação integrada também se mostra uma opção para o Sistema de Registro de Preços para obras e serviços de engenharia. Como a contratação integrada é um instrumento jurídico para a pactuação de resultados, entende-se por obrigatório discutir a possibilidade de a Administração registrar preços de obras a partir de anteprojeto de engenharia, diante da expectativa de atingir resultados previstos neste documento técnico. Neste caso, a padronização do objeto a ser contratado se dará por meio de um anteprojeto de engenharia e arquitetura. O regime de contratação integrada deve ser utilizado quando a Administração pretende internalizar o que de mais novo houver em tecnologia, seja a respeito de materiais, metodologias, sistemas construtivos ou outra característica que revele evolução em relação às convencionais utilizadas por ela.

Maiores detalhes dos procedimentos com os diversos regimes de execução constam em outro artigo publicado[9] com adequações feitas a partir do e-book já citado[10].

Se executar obras e serviços de engenharia, suscitou espantos e críticas, nunca deixamos de pensar na “Balada de Louco” dos autores Arnaldo Baptista, Rita Lee Jones de Carvalho e Roger Ranson que inspiram os que desejam pensar outside. Na maioria das vezes, e só uma questão de tempo, para avançar.

Eu juro que é melhor
Não ser o normal
(…)
Sim sou muito louco, não vou me curar
Já não sou o único que encontrou a paz
Mas louco é quem me diz
E não é feliz, eu sou feliz.

Sejamos felizes!

 

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[*] Hamilton Bonatto é Procurador do Estado do Paraná. Engenheiro Civil. Licenciado em Matemática Plena. Mestre e Planejamento e Governança Pública.

[2] JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. 5. ed. ver. atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2013. p.89/91.

[3] BONATTO, Hamilton. O sistema de registro de preços para obras e serviços de engenharia no PL nº 1.292/95. Disponível em: https://ronnycharles.com.br/wp-content/uploads/2020/08/EBOOK-SRP-OBRAS-HAMILTON-com-pref%C3%A1cio-1.pdf. Acesso em: 20.dez. 2020.

[4] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 3.605/2014, Plenário. Relator Marcos Bemquerer;

[5] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 3143/2020, Plenário. Relator Min. Benjamim Zymler.

[6] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.600/2013, Plenário. Relator Min. Valmir Campelo.

[7] BONATTO, Hamilton, https://ronnycharles.com.br/wp-content/uploads/2020/08/EBOOK-SRP-OBRAS-HAMILTON-com-pref%C3%A1cio-1.pdf

[8] Radier é um tipo de fundação rasa assemelhada a uma placa ou laje que abrange toda a área da construção. Os radiers são lajes de concreto armado em contato direto com o terreno que recebe as cargas oriundas dos pilares e paredes da superestrutura e descarregam sobre uma grande área do solo.

Geralmente, o radier é escolhido para fundação de obras de pequeno porte e apresenta vantagens como baixo custo e rapidez na execução, além de redução de mão de obra comparada a outros tipos de fundação superficiais ou rasas. Disponível em https://www.escolaengenharia.com.br/radier/

[9] BONATTO, Hamilton. O Sistema de Registro de Preços para Obras e Serviços de Engenharia na Nova Legislação Licitatória. temas controversos da nova lei de licitações e contratos/ coordenadores Matheus Carvalho, Bruno Belém e Ronny Charles – São Paulo. Editora JusPodivm, 2021.

[10] BONATTO. Hamilton. O sistema de registro de preços para obras e serviços de engenharia no PL nº 1.292/95. Disponível em: Acesso em: 26 abr. 2023.