Alcione Silva Quintas[1]
Jamil Manasfi da Cruz[2]
Fabio Vilas Gonçalves Filho[3]
Hamilton Bonatto[4]
Resumo: A Lei de Licitações nº 14.133/21 estabelece em seu bojo a possibilidade de ser solicitada a apresentação de uma garantia de proposta como um requisito de pré-habilitação que tem a finalidade de exigir um recolhimento de uma quantia dos licitantes interessados em participar do certame, desde que devidamente previsto no edital de licitação. Tal iniciativa resguarda a Administração Pública no sentido de afastar licitantes que não cumprem as condições estabelecidas no instrumento convocatório, muitas das vezes denominado de licitante aventureiro que prejudica o objetivo da contratação. Por outro lado, poderá trazer custos adicionais para os licitantes, bem como para Administração na oportunidade executar o valor garantido, caso necessário. Portanto, este artigo abordará os principais aspectos relacionados às garantias de proposta e, embora não pretenda ser uma cobertura exaustiva do tema, contribuirá com a análise para a tomada de decisões sobre a previsibilidade do processo licitatório.
Palavras-Chave: Garantia de Proposta, Administração, Faculdade, Pré-habilitação, Execução.
Introdução
A garantia de proposta é um tema relevante no âmbito das licitações públicas, com disposições específicas na Lei nº 14.133/21. A importância basilar reflete em uma medida adotada para assegurar o negócio jurídico, a seriedade e a responsabilidade dos licitantes para que cumpra as condições estabelecidas no instrumento convocatório, evitando desistências ou alterações prejudiciais à Administração Pública.
Cumpre ressaltar que a garantia de proposta não é novidade, uma vez que a revogada Lei de licitações nº 8.666/93 previa a possibilidade da exigência da prestação de garantia nas contratações de obras, de serviços e de compras. Já a revogada Lei do Pregão nº 10.520/02 vedava a exigência de garantia de proposta. Oportuno mencionar didaticamente, que a também revogada Lei do RDC nº 12.462/11, versava sobre o instituto da garantia, ainda que nos casos de julgamento pela maior oferta de preço sua finalidade era a mesma, afastar licitante aventureiro.
Contudo, a Administração Pública precisa estar ciente que tal exigência poderá onerar o custo da oferta da proposta pelo licitante, devendo ponderar sobre a indispensabilidade da garantia de proposta como condição de participação no certame licitatório para não afastar os princípios da competitividade e da economicidade.
Sendo assim, o presente artigo abordará os principais aspectos legais relacionados à garantia de proposta, sem a pretensão de esgotar o assunto, mas tão somente para fomentar uma análise para a tomada de decisão quanto à previsibilidade no procedimento licitatório.
- Previsão Legal para Solicitação de Garantia da Proposta
De acordo com o caput do art. 58[2] da Lei de Licitações e Contratos Administrativos nº 14.133/2021, a Administração tem a faculdade de exigir a prestação de garantia de proposta como requisito de pré-habilitação, com o intuito de assegurar o cumprimento das obrigações assumidas pelos licitantes na apresentação da proposta de preços.
Joel Menezes Niebuh[5] (2022, p. 805) destaca que “a garantia da proposta, como requisito de pré-habilitação, em consonância ao afirmado no caput do artigo 58 da Lei nº 14.133/2021, seria uma espécie de prova objetiva da qualificação econômico-financeira dos licitantes”.
A garantia de proposta se mostra uma ferramenta fundamental para assegurar que os licitantes despreparados e aventureiros participem do certame, mesmo sabendo que não atendem aos requisitos do edital, e como forma de garantir que as propostas apresentadas serão honradas, evitando eventuais desistências.
Cumpre destacar que a garantia de proposta mencionada no art. 58 da Lei nº 14.133/21 não se refere à garantia do contrato disposto no art. 96 do mesmo diploma legal, uma vez que esta última tem a finalidade de garantir a execução contratual.
Matheus de Carvalho[6] et al. (2023, p.287) aduz:
Não se pode confundir a garantia prestada na licitação com a garantia que pode ser exigida nas contratações de obras, serviços e fornecimentos. Esta última poderá ser de 5% ou de 10%, dependendo da situação art. 98. Também, não pode ser confundida com a garantia exigida pelo § 5º do artigo 59 da nova lei de licitações, no caso de proposta em licitação para obras de engenharia cujo valor seja inferior a 85% do orçado pela Administração.
É importante ressaltar que a exigência de garantia de proposta deve ser analisada com cautela na fase preparatória da licitação (antiga fase interna), tendo em vista que a sua exigência no instrumento convocatório pode reduzir o número de participantes interessados, devido ao fato de não terem condições de viabilizar o montante exigido. Outro fator que deve ser considerado é que a exigência de garantia de proposta gera despesa prévia ao licitante (o licitante já começa investindo para participar do certame), o que por inferência onera o valor das propostas apresentadas na licitação.
Nesse sentido, Ronny Charles[7] (2024, p. 382) ao mencionar que, “a garantia deve-se compreendida como uma ferramenta, a ser utilizada apenas quando for vantajosa à Administração. Por óbvio, ela amplia custos transacionais e restringe a competitividade, motivo pelo qual sua adoção deve ser robustamente justificada”.
A finalidade da garantia de proposta, ou da caução de participação, é assegurar que os licitantes garantam suas propostas de preços durante o procedimento licitatório, evitando a recusa injustificada em assinar a Ata de Registro de Preços ou contrato administrativo ou o recebimento da nota de empenho ou que deixe de apresentar os documentos necessários para formalização da contratação e afastar licitantes despreparados, aventureiros e descompromissados. Essas medidas visam preservar a integridade do processo licitatório e garantir a seriedade e o comprometimento dos licitantes, contribuindo para uma concorrência justa e isonômica.
Sobretudo, conforme nos ensina Nóbrega[8] (2021, p. 16-17) a garantia, trata-se também de uma opção para minimizar o problema da seleção adversa.
- Momento da Apresentação da Garantia da Proposta
Conforme o caput do art. 58 da Lei nº 14.133/21, no momento da apresentação da proposta de preços, todos os licitantes deverão apresentar a comprovação do recolhimento da quantia a título de garantia de proposta como requisito de pré-habilitação.
É importante destacar que o momento de apresentação da comprovação da garantia de proposta varia conforme a forma da licitação (presencial ou eletrônica). Nas licitações presenciais, a apresentação ocorre no ato da entrega dos envelopes (proposta de preço e habilitação), enquanto nas licitações eletrônicas, a comprovação da garantia de proposta deve ser realizada no ato do cadastramento da proposta de preços do fornecedor junto ao sistema utilizado (Ex.: COMPRAS.GOV.BR, LICITANET, PORTAL DE COMPRAS PÚBLICAS, etc.).
É imperativo que os sistemas de operacionalização das licitações eletrônicas estejam adequados para o devido cumprimento dessa exigência, inclusive em casos nos quais o edital de licitação vede a identificação do fornecedor, necessitando que os condutores dos certames não tenham acesso a identificação dos licitantes que apresentaram a garantia de proposta. Caso ocorra a quebra do anonimato para a conferência das apólices da garantia de proposta, que os sistemas se ajustem para embaralhar, renomear ou até mesmo renumerar a identificação dos licitantes para garantir os princípios da isonomia, da moralidade e da segurança jurídica para ambas as partes: Administração Pública e licitantes.
A inversão de fases prevista no § 1º do art. 17 da lei de Licitações também impacta na apresentação da garantia de proposta, devendo seguir os mesmos ritos procedimentais estabelecidos para as formas de licitação (presencial ou eletrônica) em questão.
Alertamos ainda que a falta de apresentação da garantia de proposta, quando exigida no instrumento convocatório, sujeitará o licitante à desclassificação de sua proposta de preços e a exclusão da sua participação no certame licitatório.
- Limite para Garantia da Proposta
O §1º do art. 58 da Lei nº 14.133/21 estabelece que o valor da garantia de proposta não poderá exceder a 1% do valor estimado do contrato a ser celebrado. Essa limitação visa garantir que a exigência de garantia de proposta seja proporcional e não represente um ônus excessivo para os licitantes, ao mesmo tempo em que assegura a segurança e a efetividade das propostas apresentadas.
Joel Menezes Niebuh[9] (2022, p. 805) destaca que o estabelecimento desse limite tem o propósito de equilibrar a necessidade de segurança para contratação com a não inviabilização da participação de potenciais licitantes (inibição da competição), especialmente os de menor porte. Nesse sentido, a imposição desse limite previsto no §1º do art. 58 da Lei nº 14.133/21 busca conciliar os interesses da Administração na mitigação de riscos e a acessibilidade de participação no certame licitatório por parte dos licitantes interessados.
Segundo Marçal Justen Filho[10] (2021, p. 699), rigorosamente, o depósito no valor de 1% é uma formalidade destinada a assegurar que o licitante atue de modo sério e confiável.
A terminologia “recolhimento de quantia a título de garantia de proposta”, nos remete a ideia de transferência aos cofres públicos, o que é desmistificado no §4º do art. 58, que diz que a garantia de proposta poderá ser apresentada em qualquer das modalidades do § 1º do art. 96.
É assegurado ao licitante a escolha da modalidade da garantia que será apresentada de acordo com sua conveniência, cabendo a Administração somente a verificação de sua inidoneidade.
Oportuno também trazer à baila a questão da oportunidade de solicitar em edital a apresentação da garantia de proposta no valor correspondente para a contratação do item ou para o lote de interesse de participação do licitante. Em que pese a Lei nº 14.133/21 no seu artigo 58 § 1º mencionar que tal garantia não poderá ser superior a 1% (um por cento) do valor estimado para a contratação, esse entendimento refere-se à contratação pretendida por participação do licitante que não necessariamente será a totalidade do objeto do certame.
- Modalidades previstas de Garantia da Proposta
Conforme o §1º do art. 96 da Lei nº 14.133/21, a garantia de proposta poderá ser prestada nas modalidades caução em dinheiro ou títulos da dívida pública emitidos sob a forma de escritural, seguro-garantia ou fiança bancária emitida por banco ou instituição financeira autorizada pelo Banco Central do Brasil.
Matheus de Carvalho[11] et al. (2023, p.287-288) ressalta que, “a especificação de tais garantias será feita quando da análise do artigo 96 da nova lei de licitações. Nesse sentido não houve mudança em relação ao regime legal anterior”.
Essas modalidades oferecem alternativas para que os licitantes possam atender às exigências de garantia da proposta de forma que melhor se adeque às suas condições financeiras e estratégias de alocação de recursos.
Para Joel Menezes Niebuh[12] (2022, p.805), a prestação de garantia, qualquer modalidade que seja, onera os licitantes e por consequência, as propostas que são ofertadas no certame licitatório.
A diversidade de modalidades indicadas pela Lei de Licitações em vigor busca promover a participação de um número maior de licitantes, ao mesmo passo em que atende a necessidade de segurança das garantias exigidas, o que acaba contribuindo para a eficiência e a competitividade dos processos licitatórios.
- Devolução e Extinção da Garantia da Proposta
O § 2º do art. 58 da Lei nº 14.133/21, informa que “a garantia de proposta será devolvida aos licitantes no prazo de 10 (dez) dias úteis, contado da assinatura do contrato ou da data em que for declarada fracassada a licitação”.
Salientamos que é vedada a previsão em edital de prazo superior ao estabelecido no § 2º e que mesmo não havendo previsão editalícia acerca do prazo de devolução da garantia de proposta, é dever legal da Administração respeitar o prazo estabelecido no § 2º do art. 58 da Lei nº 14.133/21.
De acordo com Marçal Justen Filho[13] (2021, p. 700), a redação do § 2º é lamentável, “pois somente se pode cogitar de devolução da garantia quando a modalidade escolhida pelo licitante envolve a entrega de bem ou valor. Na maior parte dos casos, o sujeito optará por um seguro-garantia, quanto ao qual não se cogita propriamente de devolução. Mais correto é aludir à extinção da garantia.”
A extinção da garantia somente poderá ocorrer depois que ela não for mais necessária para Administração, ou seja, depois da formalização do contrato ou na data em que for declarada fracassado o certame licitatório, ou da extinção da licitação por outros motivos (ex.: revogação da licitação).
- Execução da Garantia da Proposta
Conforme § 3º do art. 58 da Lei nº 14.133/21, o licitante perderá a garantia de proposta, se após devidamente convocado recusar-se a assinar de forma implícita ou explicita o instrumento contratual ou não apresentar seus documentos para contratação, casos que implicariam na execução do valor integral da garantia da proposta apresentada.
Michelle Marry[14] (2023, p. 721) comenta que, “na hipótese do § 3º do artigo 58 o licitante vencedor perderá o valor da entrada em favor da Administração, caso se recuse assinar o contrato ou não apresentar os documentos para a contratação”.
Desse modo, a recusa em assinar o instrumento contratual ou a não apresentação dos documentos para contratação, serão devidamente apurados em processo administrativo o que pode ensejar ainda na aplicação das sanções prevista na Lei nº 14.133/21.
Outra situação que levará a execução da garantia é o caso de desistência do licitante vencedor, a garantia da proposta será retida pela Administração a título de indenização pelas despesas decorrentes da desistência no certame licitatório.
Por fim, alertamos que o fato do licitante ser desclassificado na fase de julgamento das propostas ou ser inabilitado em sua respectiva fase, não configura situação legal para execução da garantia de proposta por ele apresentada.
- Garantia da Proposta e o Orçamento Sigiloso
A Lei nº 14.133/21 ao mesmo tempo que estipula que a Administração pode exigir a apresentação de garantia de proposta (art. 58) desde que haja previsão no edital de licitação, também possibilita manter o orçamento estimado da contratação em caráter sigiloso, desde que devidamente justificado, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações que sejam necessárias para que os licitantes possam elaborar suas propostas de preço, é o que diz o art. 24 da Lei de Licitações.
Diante do exposto, verificamos que nos casos em que Administração adota o orçamento estimado da contratação com caráter sigiloso, gera automaticamente a impossibilidade de exigir no instrumento convocatório a garantia da proposta de até 1%, pela incompatibilidade dos dispositivos. O sigilo do valor do orçamento estimado não é compatível com a exigência da garantia de proposta devido ao fato dos licitantes interessados não terem acesso ao valor orçado pela Administração para base de cálculo da garantia, o que levaria a distorções no certame licitatório, favorecendo empresas que poderiam obter informações privilegiadas e prejudicando aquelas que atuam de forma ética.
Além disso, a ausência de conhecimento do valor estimado pela Administração poderia resultar em garantias de propostas com percentuais diferentes, o que poderia gerar desclassificações em massa, redução de competitividade ou frustração do procedimento licitatório.
Para Marçal Justen Filho[15] (2021, p. 699), na questão do valor estimado e do orçamento sigiloso, existem problemas relevantes na previsão de garantia a ser calculada sobre o valor estimado da contratação.
A falta de equilíbrio sobre o orçamento sigiloso e a garantia de proposta pode acarretar em prejuízo para o erário (gastos com procedimentos licitatórios fracassados ou desertos), bem como para os licitantes (impedimento de participação no certame licitatório e a impossibilidade de cálculo do percentual exato da garantia).
- Garantia Adicional da Proposta
A Lei de Licitações e Contratos Administrativos prevê a figura da garantia adicional de proposta ou garantia acessória em duas hipóteses:
A primeira hipótese prevista no art.59, § 5º da LLCA nº 14.133/21, é obrigatória, nas contratações de obras e serviços de engenharia, que será exigida do licitante vencedor cuja proposta seja inferior a 85% (oitenta e cinco por cento) do valor estimado (orçado) pela Administração, equivalente à diferença entre este último e o valor da proposta de preços. O objetivo desta garantia complementar é o de mitigar riscos específicos associados a propostas que apresentam um preço consideravelmente menor do que o esperado. Propostas com preços muito abaixo do estimado podem indicar uma falta de compreensão do escopo do projeto ou uma subestimação dos custos envolvidos. Isso aumenta o risco de que a empresa vencedora não consiga cumprir as obrigações contratuais devido a problemas financeiros ou capacidade insuficiente, além de tender a ampliar o risco de uma obra de má-qualidade.
Já a segunda hipótese prevista no art.145, § 2º, é facultativa e estabelece que a Administração poderá exigir a prestação de garantia adicional de proposta como condição para o pagamento antecipado, desde que haja previsão da editalícia.
De acordo com § 1º, a antecipação de pagamento somente será permitida se propiciar sensível economia de recursos ou se representar condição indispensável para a obtenção do bem ou para a prestação do serviço, caso que deverá ser devidamente justificada na fase preparatória (fase externa) e expressamente prevista no edital ou instrumento formal de contratação direta. Essa garantia adicional de proposta visa proteger os interesses da Administração Pública, garantir a execução adequada dos contratos, proteger os recursos públicos e promover a competição e a qualidade nos processos de contratação pública.
Conclusão
Diante dos argumentos expostos no presente artigo e sem a pretensão de esgotar o assunto, visto sua relevância para a Administração Pública, o papel da garantia de proposta é fazer com que o poder público se certifique da qualificação econômico-financeira de todos os participantes de um processo de licitação, garantindo que o estado seja compensado em caso de quaisquer irregularidades.
Acreditamos que a garantia de proposta resguarda as contratações públicas dos denominados licitantes aventureiros que não cumprem com as exigências do instrumento convocatório, prejudicando o objetivo da contratação e o atendimento do interesse da sociedade.
É oportuno destacar que a solicitação de garantia da proposta nos instrumentos convocatórios deve ser cuidadosamente avaliada durante a etapa preparatória da licitação, uma vez que a inclusão dessa exigência pode limitar o número de interessados, pois nem todos os interessados terão capacidade de dispor do montante necessário para a participação do certame licitatório bem como onerar a oferta da proposta para o objeto pretendido na contratação.
Assim sendo, o advento da Lei nº 14.133/21 trouxe em sua baila importantes inovações que buscam segurança jurídica à Administração Pública e dentre elas a garantia de proposta é um verdadeiro mecanismo de respaldo e salvaguarda para as contratações públicas.
Referências
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[1] Alcione Silva Quintas – Advogada. Especialista em Licitações e Contratos; Especialista em Gestão Pública; Especialista em Direito do Estado e Administrativo; Especialista em Compliance na Gestão Pública e Especialista em Gestão da Saúde e Administração Hospitalar. Presidente da Comissão de Direito Administrativo da 32° Subseção OAB/RJ. Membro da Comissão Especial de Licitações e Contratos da OAB/RJ. Membro da Comissão de Direito Administrativo da ABA/RJ.
[2] Jamil Manasfi – Bacharel em Direito e Administração Pública; MBA em Licitações e Contratos; MBA em Gestão Pública; Especialista em Metodologia do Ensino Superior; Professor e Orientador de TCC dos MBAs em Licitações e Contratos da Faculdade Polis Civitas – PR, Pós-Graduação Faculdade Baiana de Direito; Pós-Graduação Gran Cursos; Pós-Graduação NAVIGARI-MA, Pós-Graduação UNYPÚBLICA e Centro Universitário São Lucas-RO
[3] Fabio Vilas Gonçalves Filho – Perito da Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro. Mestre em Tecnologia no Espaço Hospitalar pela Unirio; MBA em Licitações e Contratos Administrativos; Especialista em Direito Público e Tributário; Especialista em Licitações e Contratações Públicas; Especialista em Gestão Pública e Direito Administrativo; Graduado em Direito; Graduando em Gestão Ambiental; membro efetivo do Instituto de Direito Administrativo do Rio de Janeiro – IDARJ e membro da Rede de Pregoeiros do Estado do Rio de Janeiro – Redepreg.
[4] Hamilton Bonatto – Procurador do Estado do Paraná; Mestre em Planejamento e Governança; Engenheiro Civil; Licenciado em Ciências e Matemática (Licenciatura Plena); Especialista e Direito Constitucional; Especialista em Advocacia Pública; Especialista em Construção de Obras Públicas; e Especialista em Ética e Educação
[5] NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitações e contratos administrativos. 6. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2021.
[6] CARVALHO, Matheus de; OLIVEIRA, João Paulo. ROCHA, Paulo Germano. Nova Lei de Licitações Comentada e Comparada. 3. ed., rev., atual. e ampl. Salvador: Ed. Juspodvm, 2023.
[7] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas. 15 ed. São Paulo: Juspodvm, 2024.
[8] https://ronnycharles.com.br/assimetrias-de-informacao-na-nova-lei-de-licitacoes-e-o-problema-da-selecao-a/
[9] NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitações e contratos administrativos. 6. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2021.
[10] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à legislação de licitações e contratações administrativas: Lei 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reiters Brasil, 2021.
[11] CARVALHO, Matheus de; OLIVEIRA, João Paulo. ROCHA, Paulo Germano. Nova Lei de Licitações Comentada e Comparada. 3. ed., rev., atual. e ampl. Salvador: Ed. Juspodvm, 2023.
[12] NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitações e contratos administrativos. 6. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2021.
[13] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à legislação de licitações e contratações administrativas: Lei 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reiters Brasil, 2021.
[14] SILVA, Michelle Marry Marques da. Comentários aos artigos 55/58 da Lei nº 14.133/21. In: SARAI, Leandro (org.). Tratado da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei nº 14.133/21 Comentada por Advogados Públicos. São Paulo: Ed. Juspodvm, 2021.
[15] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à legislação de licitações e contratações administrativas: Lei 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reiters Brasil, 2021
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