Quais são os reflexos da decisão do STF em relação à Lei nº 13.979, de 2020?

Decisão afeta somente dispositivos que foram objeto do pedido original

Por Ronaldo Corrêa

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Introdução

Proferida no penúltimo dia do ano de 2020, a decisão do Ministro Ricardo Lewandowski, do Supremo Tribunal Federal (STF)^[1], acerca da vigência da Lei nº 13.979, de 2020^[2], tem causado burburinho, especialmente por conta de erros de interpretação e da expectativa gerada, acerca da possível continuidade da vigência das condições especiais temporárias, aplicáveis à licitação e sua eventual dispensa para a aquisição de bens, serviços e insumos destinados ao enfrentamento da pandemia de Covid-19.

Alguns veículos de imprensa^[3] têm divulgado equivocadamente que a decisão do STF prorrogou o estado de calamidade, declarado pelo Decreto Legislativo nº 6, de 2020^[4], enquanto alguns compradores públicos têm concluído erroneamente que tal decisão implica na manutenção de todas as regras temporárias aplicáveis às contratações públicas para o enfrentamento da pandemia, tais como aquelas constantes da Lei nº 14.065, de 2020^[5], além de outras interpretações que divergem do quanto decidido cautelarmente pelo Ministro Lewandowski.

No presente texto, pretendo tentar esclarecer o escopo da decisão e seus reflexos, além de tecer alguns comentários complementares, que eu reputo úteis para a melhor compreensão do assunto.

A decisão

Antes de adentrar na análise da decisão propriamente dita, observe-se que, conforme consta da Exposição de Motivos nº 9, de 2020^[6], que submeteu ao Presidente da República o anteprojeto que posteriormente veio a se transformar na Lei nº 13.979, de 2020, foi reconhecido que o ordenamento jurídico brasileiro carecia de regulamentação frente aos avanços trazidos pelo Sistema Único de Saúde (SUS), e que a legislação então vigente estava defasada em relação à definição de medidas e instrumentos jurídicos e sanitários adequados ao enfrentamento de uma emergência de saúde pública como a pandemia de Covid-19.

Tal realidade foi reconhecida prontamente pelo Congresso Nacional, que votou o Projeto de Lei em dois dias, sendo votado na Câmara no mesmo dia 4 de fevereiro de 2020, quando o Poder Executivo o apresentou, e no Senado no dia seguinte, sendo devolvido para sanção dois dias após ser apresentado, tendo sido sancionado e publicado, transformando-se em lei no mesmo dia 6 de fevereiro de 2020.

Ou seja, a Lei nº 13.979, de 2020, foi concebida para uma situação excepcional e temporária, e votada em tempo recorde. Ela trouxe disposições legais necessárias ao enfrentamento da pandemia, que não existiam anteriormente no ordenamento jurídico brasileiro. Sendo assim, o término da vigência da referida lei resultaria no desaparecimento de tais possibilidades legais excepcionais.

Quanto à decisão, segundo noticiou o site do STF^[7], a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6625 (ADI), ajuizada pela Rede Sustentabilidade (REDE), estava prevista para ser julgada diretamente pelo Plenário. Mas, diante da iminência do término da vigência da Lei nº 13.979, de 2020, a REDE apresentou nova petição nos autos, com pedido de medida cautelar, onde, dentre outros pedidos, foi solicitada a extensão da vigência de dispositivos da Lei nº 13.979, de 2020, que permitem a adoção de diversas medidas de enfrentamento da pandemia. Veja um excerto do relatório da decisão:

Na exordial desta ADI, além de outros pedidos, o autor requer que seja dada “[…] interpretação conforme à Constituição ao art. 8º da Lei nº 13.979/2020, de modo a estender a vigência dos dispositivos contidos nos arts. 3º ao 3º-J da Lei nº 13.979/2020 (aqueles que cuidam efetivamente de disposições de trato médico e sanitário de modo mais direto) até que os Poderes Legislativo e Executivo decidam sobre o tema, sendo a extensão aqui pleiteada limitada ao dia 31/12/2021 ou até o término da emergência internacional de saúde decorrente do coronavírus, em decisão da Organização Mundial de Saúde, o que ocorrer por último, superando-se os prazos gerais previstos na Lei nº 6.360, de 1976, com a redação dada pela Lei nº 13.411, de 2017” (pág. 23 da inicial).

Note-se que o pedido da REDE versou sobre os artigos 3º a 3º-J da Lei nº 13.979, de 2020, não fazendo qualquer menção a outros dispositivos desta mesma lei ou de outras, relacionadas ao período da pandemia.

Na fundamentação da decisão, o Ministro Lewandowski registrou a existência de três projetos de prorrogação do prazo de validade da Lei nº 13.979, de 2020. Nenhum deles havia sido apreciado ainda no parlamento.

“dois no Senado Federal, sendo um de iniciativa do Senador Rogério Carvalho (PDL n° 565/2020)1 e outro do Senador Alessandro Vieira (PDL 545/2020),2 além de um terceiro na Câmara dos Deputados, de autoria do Deputado Paulo Teixeira (DPL 566/2020),3”

Apontou também os direitos fundamentais à vida e à saúde, contemplados na Constituição Federal, sendo obrigação dos Estados, Distrito Federal e Municípios assegurá-los. E ainda fez menção às recomendações, públicas e notórias, de sanitaristas, epidemiologistas e infectologistas nacionais e estrangeiros, assim como da própria Organização Mundial de Saúde (OMS), quanto à manutenção de medidas preventivas e curativas semelhantes àquelas previstas na Lei n° 13.979, de 2020. Citou também que não se vislumbra até o presente momento o término da pandemia.

Prossegue o ministro em sua fundamentação, adotando lições dos doutrinadores Goffredo Telles Junior e Tércio Sampaio Ferraz Junior, para advogar a tese de que as medidas de exceção previstas em legislações como a Lei nº 13.979, de 2020, perdem sua vigência tão logo ocorra a volta à normalidade, após o término da situação de crise.

Destaca ainda que a vigência da Lei nº 13.979, de 2020, adotou uma forma tecnicamente imperfeita ao vincular-se à vigência do Decreto Legislativo nº 6, de 2020, que decretou a calamidade pública para fins exclusivamente fiscais, conforme consta dele expresso.

Neste particular, eu pessoalmente tenho defendido que a redação do Art. 8º da Lei nº 13.979 adotou uma técnica legislativa infeliz, pois a própria lei, em seu Art. 1º, menciona que as medidas nela contidas poderão ser adotadas para o enfrentamento da emergência de saúde pública, cuja duração seria determinada por ato do Ministro de Estado da Saúde (MS), qual seja a Portaria nº 188, de 2020^[8], que declarou Emergência em Saúde Pública de importância Nacional (ESPIN), sem fixar um prazo de vigência. O mesmo ocorreu com a declaração de Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional (ESPII), realizada em 30 de janeiro de 2020 pela OMS^[9]. Note-se que a declaração da ESPIN pelo MS ocorreu antes da entrada em vigor da Lei nº 13.979, de 2020.

A redação atual do Art. 8º, que faz vinculação ao Decreto Legislativo nº 6, de 2020, foi trazida pela Lei nº 14.035, de 2020, decorrente da votação da Medida Provisória nº 926, de 2020^[10]. Mas a redação original do referido Art. 8º era sensivelmente distinta, e fazia vinculação à ESPII declarada pela OMS, conforme vemos abaixo.

Art. 8º  Esta Lei vigorará enquanto perdurar o estado de emergência internacional pelo coronavírus responsável pelo surto de 2019.

E até mesmo a redação proposta pela MP 926 alinhava-se melhor ao Art. 1º da Lei nº 13.979, como vemos a seguir.

Art. 8º  Esta Lei vigorará enquanto perdurar o estado de emergência de saúde internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019, exceto quanto aos contratos de que trata o art. 4º-H, que obedecerão ao prazo de vigência neles estabelecidos.              (Redação dada pela Medida Provisória nº 926, de 2020)

Voltando à fundamentação da decisão, diante da forma tecnicamente imperfeita da atual redação do Art. 8º da Lei nº 13.979, de 2020, o Ministro Lewandowski conjectura que a verdadeira intenção dos legisladores possa ter sido sido a de manter as medidas profiláticas e terapêuticas extraordinárias, preconizadas naquele diploma normativo, pelo tempo necessário à superação da fase mais crítica da pandemia.

Retomando a afirmação de que a pandemia não arrefeceu e, declarando tomar como conselho a prudência, alegadamente amparado nos princípios da prevenção e da precaução, o Ministro deferiu parcialmente o pedido da REDE, nos termos que se seguem.

Em face do exposto, defiro parcialmente a cautelar requerida, ad referendum do Plenário desta Suprema Corte, para conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 8° da Lei n° 13.979/2020, com a redação dada pela Lei 14.035/2020, a fim de excluir de seu âmbito de aplicação as medidas extraordinárias previstas nos arts. 3°, 3°-A, 3°-B, 3°-C, 3°-D, 3°-E, 3°-F, 3°-G, 3°-H e 3°-J, inclusive dos respectivos parágrafos, incisos e alíneas.

Reflexos diretos da decisão

A decisão faz menção expressa aos dispositivos que foram objeto do pedido inicial da REDE, quais sejam os artigos 3º ao 3º-J da Lei nº 13.979, de 2020. Assim, o reflexo imediato da decisão é o de manter a vigência de tais dispositivos mesmo após o dia 31 de dezembro de 2020, quando o Decreto Legislativo nº 6, de 2020, perde os seus efeitos.

Com isto, as medidas sanitárias constantes dos artigos 3º ao 3º-J da Lei nº 13.979, de 2020, permanecem vigentes, permitindo a adoção de medidas tais como isolamento, quarentena, determinação de realização compulsória de exames médicos, testes laboratoriais, coleta de amostras clínicas, vacinação e outras medidas profiláticas ou tratamentos médicos específicos, uso obrigatório de máscaras de proteção individual, estudo ou investigação epidemiológica, exumação, necropsia, cremação e manejo de cadáver, restrição excepcional e temporária, por rodovias, portos ou aeroportos, de entrada e saída do País e locomoção interestadual e intermunicipal, requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas e autorização excepcional e temporária para a importação e distribuição de materiais, medicamentos, equipamentos e insumos da área de saúde sujeitos à vigilância sanitária sem registro na Anvisa considerados essenciais para auxiliar no combate à pandemia do coronavírus, desde que registrados e autorizados à distribuição comercial por autoridades sanitárias estrangeiras que especifica e outras medidas ali previstas, como o uso obrigatório de máscara de proteção individual, o fornecimento gratuito de máscara a funcionários e colaboradores, o atendimento preferencial dos profissionais de saúde e de segurança pública em estabelecimentos de saúde etc.

Reflexos indiretos da decisão

Os dispositivos legais que  não foram objeto do pedido da REDE não serão afetados pela decisão monocrática proferida em sede de cautelar. Ou seja, a sua vigência expira em 31 de dezembro de 2020, conforme consta da redação atual da Lei nº 13.979, de 2020, abaixo colacionado, juntamente com o dispositivo do Decreto Legislativo nº 6, de 2020, que trata do período em que ele pode surtir efeitos. Ou seja, até 31 de dezembro de 2020.

Art. 8º  Esta Lei vigorará enquanto estiver vigente o Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, observado o disposto no art. 4º-H desta Lei.

 Decreto Legislativo nº 6, de 2020
Art. 1º Fica reconhecida, exclusivamente para os fins do art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, notadamente para as dispensas do atingimento dos resultados fiscais previstos no art. 2º da Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019, e da limitação de empenho de que trata o art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a ocorrência do estado de calamidade pública, com efeitos até 31 de dezembro de 2020, nos termos da solicitação do Presidente da República encaminhada por meio da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020.

Com isto, perdem a vigência em 31 de dezembro os dispositivos da Lei nº 13.979, de 2020 que não foram objeto da referida ADIN, tais como o Art. 4º, que previu hipótese específica de dispensa de licitação, o Art. 4º-A, que deu amparo legal para a aquisição de equipamentos usados, o Art. 4º-B, que dispensou a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares (ETP) quando se tratar de bens ou serviços comuns, o Art. 4º-D, que reduziu as exigências em relação ao gerenciamento de riscos nas etapas do processo administrativo de contratação, o Art. 4º-E, que admitiu a apresentação de Termo de Referência (TR) ou Projeto Básico (PB) simplificados, o Art. 4º-F, que flexibilizou os requisitos de habilitação quando houver restrição de fornecedores ou prestadores de serviços, o Art. 4º-G, que reduziu os prazos do pregão pela metade, o Art. 4º-H, que fixou as regras de vigência dos contratos regidos por aquela lei, o Art. 4º-I, que possibilitou prever aditivos de até 50% nos contratos, o Art. 4º-J, que permitiu caronas à Ata de Registro de Preços entre órgãos federais e outros entes, o Art. 4º-K, que fixou exigências quanto à priorização da análise e manifestação dos órgãos de controle interno e externo e o Art. 6º-A, que alterou os limites para a concessão de suprimento de fundos.

Observe-se ainda que, mediante diversas decisões monocráticas e colegiadas proferidas ao longo de 2020, o STF assegurou a todos os entes federativos a competência concorrente para a adoção de medidas de enfrentamento à pandemia, sendo que grande parte delas encontram-se previstas nos artigos 3º a 3º-J da Lei nº 13.979, de 2020. Portanto, com a manutenção da vigência de tais dispositivos legais, continuará sendo possível aos prefeitos e governadores, além do Presidente da República, manter tais medidas ou decretar novas.

Frise-se, por fim, que a vigência de dispositivos tais como o Art. 1º da Lei nº 14.065, de 2020, que alterou os limites da dispensa de licitação por valor da Lei nº 8.666, de 1993^[11], permitiu expressamente o pagamento antecipado e o uso do RDC, não foram afetados, pois não constam expressamente do pedido nem da decisão. Ou seja, eles perdem a vigência no dia 31 de dezembro de 2020.

Expectativas

Como o Decreto Legislativo nº 6, de 2020, produz efeitos exclusivamente fiscais, conforme fixa o Art. 65 da Lei-Complementar nº 101, de 2000^[12], afastando exigências relativas ao cumprimento de metas da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o Presidente da Câmara^[13] e o Presidente da República^[14] já se manifestaram publicamente contra a sua prorrogação. Se tal ocorresse, penso até que a ação no STF perderia o objeto. Mas pessoalmente julgo ser bastante improvável que tal decreto legislativo seja prorrogado “a toque de caixa”, no último dia do ano, possibilitando a continuidade da vigência da Lei nº 13.979, de 2020, de maneira integral, e prorrogando também o afastamento das exigências legais de cumprimento das metas fiscais previstas na LRF.

No entanto, como se pode observar na redação original do Art. 8º da Lei nº 13.979, de 2020, e mesmo na redação proposta originalmente pela Medida Provisória nº 926, de 2020 – antes de ser alterada durante a sua votação -, não é estritamente necessário que o Decreto Legislativo nº 6, de 2020 seja prorrogado para que a Lei nº 13.979, de 2020 possa ter vigência para além de 31 de dezembro de 2020. Ou seja, o Art. 8º poderia ser alterado para desvincular a vigência da lei ao decreto do estado de calamidade, que tem efeitos exclusivamente fiscais.

No entanto, ainda assim tal alteração se mostra inviável de imediato pela via da Medida Provisória, pois tal assunto já foi objeto de Medida Provisória no presente exercício e, conforme já decidiu o STF, o Poder Executivo “não pode reeditar medida provisória no mesmo ano de MP convertida em lei ou rejeitada pelo Congresso”^[15]. Como a Lei nº 13.979, de 2020, não estará mais vigente no dia 1º de janeiro de 2021, seria necessária a “repristinação” expressa e integral dela, via Medida Provisória, já no primeiro dia do próximo exercício, para evitar solução de continuidade.

Da mesma forma, o conteúdo dos artigos 1º ao 4º da Lei nº 14.065, de 2020, que não foram incorporado à Lei nº 13.979, de 2020, e não foram objeto da ADIN, perdem a vigência em 31 de dezembro de 2020 e não poderão ser objeto de nova Medida Provisória ainda este ano. A solução possível, a meu ver, seria também a edição de nova Medida Provisória em 2021.

Conclusão

A decisão cautelar proferida pelo Ministro Ricardo Lewandowiski na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6625, afeta exclusivamente os artigos 3º a 3º-J da Lei nº 13.979, de 2020, mantendo a sua vigência mesmo após o dia 31 de dezembro de 2020.

Os demais artigos da Lei nº 13.979, de 2020, que não foram objeto da ADI da Rede Sustentabilidade, encerram sua vigência em 31 de dezembro de 2020, conforme consta atualmente da redação do Art. 8º da Lei nº 13.979, de 2020.

A prorrogação dos efeitos do Decreto Legislativo nº 6, de 2020, além de não ser estritamente necessária para se conseguir a ampliação da vigência da Lei nº 13.979, de 2020, parece improvável, diante das manifestações públicas contrárias do Presidente da Câmara e do Presidente da República, já que tal prorrogação resultaria no afastamento das exigências de cumprimento das metas fiscais impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Como tanto a redação atual do Art. 8º da Lei nº 13.979, de 2020, quanto a redação da Lei nº 14.065, de 2020, decorrem de Medida Provisória, é inviável a reedição de Medida Provisória tratando do mesmo assunto ainda em 2020, sendo que a edição em 2021 é possível, mas teria que restaurar a redação integral de tais leis, devido ao término de suas vigências em 31 de dezembro de 2020.

^[1] http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADI6.625MC4.pdf

 

^[2] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l13979.htm

^[3] https://www.cnnbrasil.com.br/politica/2020/12/30/stf-prorroga-estado-de-calamidade-contra-a-covid-19, https://congressoemfoco.uol.com.br/justica/stf-lewandoswki-calamidade-publica/, https://www.istoedinheiro.com.br/supremo-prorroga-estado-de-calamidade-contra-a-pandemia-de-covid-19/, https://saude.ig.com.br/2020-12-30/lewandowski-prorroga-estado-de-calamidade-publica-da-covid-19.html e https://noticias.r7.com/prisma/r7-planalto/stf-prorroga-medidas-sanitarias-de-combate-a-covid-19-30122020

^[4] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Portaria/DLG6-2020.htm

^[5] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/L14065.htm

^[6] https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1853948&filename=MSC+28/2020

^[7]http://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=457989&ori=1

^[8] https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-188-de-3-de-fevereiro-de-2020-241408388

^[9] https://www.paho.org/bra/index.php?option=com_content&view=article&id=6100:oms-declara-emergencia-de-saude-publica-de-importancia-internacional-em-relacao-a-novo-coronavirus&Itemid=812

^[10] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Mpv/mpv926.htm

^[11] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm#art24

^[12] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm#art65

^[13] https://www.camara.leg.br/noticias/714353-maia-descarta-prorrogacao-do-orcamento-de-guerra-e-do-estado-de-calamidade/

^[14] https://valor.globo.com/politica/noticia/2020/08/13/bolsonaro-enterra-prorrogacao-de-calamidade-e-alcolumbre-promete-pacto-federativo.ghtml

^[15] https://www.conjur.com.br/2019-mar-27/stf-proibe-reedicao-medidas-provisorias-prazo-ano

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AUTOR:

Ronaldo Corrêa
Docente e palestrante de logística pública, moderador na comunidade de práticas Nelca e assessor na Diretoria de Planejamento Estratégico e Desenvolvimento Institucional na CGU