Ronny Charles L. Torres[1]

Recentemente foi publicada a Instrução Normativa SEGES /MGI Nº 52, de 10 de fevereiro de 2025, que normatizou o Contrata+Brasil, uma interessante plataforma de negócios públicos, disponibilizado pela Secretaria de Gestão e Inovação do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, destinado a ofertar bens e serviços para contratações pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, em formato de comércio eletrônico.

Para além dos órgãos federais vinculados, o uso do Contrata+Brasil será disponibilizado, por meio de termo de acesso, a órgãos ou entidades dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como aos demais Poderes da União. Obviamente, a existência do Contrata+Brasil ou mesmo a “adesão” não impedem que o ente da federação crie ou utilize outra plataforma, inclusive privada, para realização de seus procedimentos de credenciamento[2].

O normativo permite a disponibilização da plataforma também às empresas públicas, às sociedades de economia mista e suas subsidiárias, aos serviços sociais autônomos e às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos por meio de convênio ou instrumentos congêneres.

Em relação às estatais, esta disponibilização exige maior reflexão e cuidados, diante da diferença de regimes jurídicos de contratação. De qualquer forma, fica evidente que o projeto não se restringe a uma plataforma restrita às compras públicas realizadas sob o regime jurídico da Lei nº 14.133/2021, podendo a modelagem ser adotadas em outros regimes jurídicos de contratação, como contratações de estatais ou contratações da agricultura familiar.

Segundo o artigo 2º da IN 52/2025, a plataforma Contrata+Brasil adotará a modelagem jurídica do credenciamento ou outros procedimentos auxiliares, para operações de mercado público na contratação de bens e serviços comuns, inclusive de engenharia.

De qualquer forma, a plataforma Contrata+Brasil tem como objetivo facilitar a oferta e aquisição de bens e serviços pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, em formato de comércio eletrônico. Trata-se de um balão de ensaio para a adoção de e-marketplace nas contratações públicas federais.

O framework jurídico adotado parece pertinente. Já tivemos a oportunidade de defender, anteriormente que, embora a Lei nº 14.133/2021 não tenha previsto de maneira expressa a adoção de e-marketplace, é possível identificar nos seus procedimentos auxiliares interessantes potencialidades, que podem permitir frameworks para a implementação de um e-marketplace[3]. Esse potencial pode ser ampliado com a devida regulamentação e adoção combinada dessas ferramentas.

Um e–marketplace pode ser identificado como um ambiente virtual onde as partes transacionam ou fazem trocas de mercado. Trata-se de um mercado digital, onde há uma ampliação da captação de demanda e oferta, com redução dos custos de transação e ganhos enormes de eficiência.

Há diferenças evidentes entre a lógica de uma plataforma de e-marketplace e uma plataforma que mimetiza digitalmente o processo licitatório (e-procurement). O ambiente eletrônico de mercado (e-marketplace) é caracterizado pela possibilidade de uma virtual onipresença contínua da oferta, a facilidade de acesso à informação (inclusive relativas às demandas e às ofertas) e, sobretudo, baixo custo de transação[4].

Segundo a regulamentação, o funcionamento do Contrata+Brasil está baseado nos seguintes princípios:

• Modernização e fortalecimento da relação entre poder público e sociedade;
• Papel estratégico e função social das compras públicas para o desenvolvimento sustentável;
• Planejamento eficiente e simplificação dos procedimentos de compras públicas;
• Cooperação entre entes públicos para melhoria da prestação de serviços; e
• Transparência e integração de dados para aprimoramento das políticas públicas.

A Instrução Normativa define os papéis dos entes envolvidos no funcionamento do Contrata+Brasil, merecendo ser destacados os seguintes papéis:

Órgão Central: responsável por normatizar procedimentos, garantir o funcionamento da plataforma, gerenciar credenciais de acesso e fornecer informações sobre o sistema.

Órgão Administrador: responsável por definir os objetos e fornecedores que integram a plataforma, além de elaborar os editais e aplicar sanções quando se tratar de infrações relacionadas à inscrição e utilização da plataforma.

Órgão Comprador: responsável por inserir suas demandas na plataforma, realizar pagamentos, manter atualizados os registros e aplicar sanções por infrações praticadas por fornecedores em relação às contratações firmadas através da Plataforma.

A normatização avança também para definir como se dará o procedimento de contratação. Segundo ela, ele será composto das seguintes etapas:

Preparatória – Definição dos objetos e fornecedores na plataforma.

Divulgação do Edital – Publicação das oportunidades no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e no Contrata+Brasil.

Registro da Demanda – Inserção das necessidades dos órgãos compradores na plataforma.

Seleção de Fornecedores – Pode ocorrer por propostas enviadas pelos fornecedores ou por uma listagem pré-definida.

Habilitação – Verificação de requisitos pelo órgão comprador.

Contratação e Pagamento – Formalização do contrato e realização dos pagamentos, preferencialmente via Pix ou cartão de pagamento.

As etapas preparatória e de divulgação do edital serão realizadas pelo órgão administrador, enquanto as etapas de registro da demanda, seleção, habilitação e contratação/pagamento serão conduzidas pelo órgão comprador.

Conforme o artigo 11º, a fase preparatória do procedimento de contratação consiste na definição, pelo órgão central e administrador, do objeto a ser incorporado no Contrata+Brasil, do universo de fornecedores e das regras aplicáveis. A escolha dos objetos, dos fornecedores e das regras deve observar os princípios previstos no artigo 3º da Instrução Normativa.

Os editais para aporte dos objetos serão divulgados no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e no Contrata+Brasil, permitindo a inscrição permanente de fornecedores interessados. Ainda em fevereiro de 2025 já houve a publicação de edital para credenciamento de Microempreendedores Individuais (MEIs) interessados em prestar serviços não continuados, sem dedicação de mão de obra exclusiva, de manutenção e reparos de pequeno porte em bens móveis e imóveis.

Por seu turno, o artigo 15º dispõe que o órgão comprador cadastrará sua demanda em relação aos objetos já incorporados no Contrata+Brasil, preenchendo o formulário de criação de oportunidades. Esse formulário, equivalente ao Documento de Formalização de Demanda, deve conter, no mínimo, as seguintes informações:

• Objeto da demanda;
• Local de prestação do serviço ou entrega do objeto;
• Informação sobre previsão da contratação no Plano de Contratações Anual, se houver;
• Justificativa da necessidade da contratação;
• Prazo de entrega ou prazo para realização do serviço, observados os limites fixados no edital; e
• Forma e prazo de pagamento, conforme limites do edital.

Segundo o 2º do artigo 15, o órgão comprador estará dispensado, para aquisições no Contrata+Brasil, da realização do Estudo Técnico Preliminar, Análise de Riscos, Termo de Referência, e Edital de Contratação!

É uma medida interessante mas que exige certa reflexão, pois vai na contramão do afã burocratizante que exigia diversos artefatos em praticamente todos os processos. De um lado, é evidente que um dos grandes desafios atuais nas compras públicas brasileiras é a diminuição dos altos custos de transação associados ao modelo tradicional de licitação eletrônica (e-procurement). Por outro lado, não se deve ignorar a relevância dos artefatos de planejamento nas contratações públicas.

Deve ser identificado um ponto de equilíbrio, admitindo-se esta desnecessidade de confecção dos artefatos apenas em contratações rotineiras, de baixa complexidade e menor vulto, por exemplo, mas sem descuidar-se do devido planejamento e controle, que será feito com base na plataforma e institutos de governança, sem resumir-se a artefatos confeccionados com ênfase no formalismo, como preconizado em passado recente.

Em que pese as vantagens de adoção dos artefatos em algumas contratações, sua imposição generalizada amplia custos transacionais em processos nos quais eles não seriam necessários, prejudicando o próprio atendimento eficiente da necessidade administrativa[5]. O princípio da eficiência exige que a ação implementada pela entidade pública busque equilíbrio entre os custos incorridos e as vantagens obtidas, proporcionando um equilíbrio favorável a estas últimas[6].

Como ressalta Jandeson Barbosa, o Projeto Contrata+Brasil representa avanço relevante, apresentando-se como “uma potente ferramenta de concretização de direitos fundamentais”, superando momentos em que ficou-se “tempo demais restritos ao debate sobre eficiência, sem discutir seriamente a urgente necessidade da sua utilização primaz como forma de desenvolvimento econômico local e distribuição de renda”[7].

Segundo a IN 52/2025, o procedimento de seleção dos fornecedores poderá ocorrer de duas formas distintas, conforme estabelecido no edital.

A primeira consiste na apresentação de propostas pelos fornecedores após a publicação da demanda, enquanto a segunda se baseia em uma listagem de fornecedores previamente organizada, conforme critérios definidos para atender à necessidade da contratação.

Quando a seleção for realizada por meio de listagem de fornecedores, o órgão comprador poderá acessar essa relação para definir a distribuição da demanda ou estabelecer a ordem de contratação dos inscritos, de acordo com os critérios fixados no edital.

No caso da seleção por meio de propostas enviadas após a publicação da demanda, microempresas, empresas de pequeno porte e seus equiparados, sediados local ou regionalmente, terão prioridade na contratação, desde que suas ofertas estejam dentro de um limite de até 10% acima das propostas apresentadas por fornecedores de outras localidades, conforme previsto no § 3º do artigo 48 da Lei Complementar nº 123/2006.

Trata-se de interessante disposição; contudo, ela exige a submissão às regras restritivas definidas pelo artigo 4º da Lei nº 14.133/2021[8], ao menos quando esta Lei for o regime jurídico da contratação.

Segundo o artigo 20, o órgão comprador não terá acesso à identidade dos fornecedores até que se encerre o prazo para o envio das propostas.

A Instrução Normativa ainda estabelece (art. 21) que, definida a proposta vencedora, o órgão comprador verificará as condições de participação do fornecedor e a habilitação exigida para formalização da contratação. Não há na regulamentação alusão a eventual direito de recurso, diante de uma inabilitação.

Em princípio, a habilitação será verificada pelo Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF), considerando os documentos abrangidos por esse sistema. Verificadas as condições de habilitação do fornecedor, o órgão comprador informará a regularidade e iniciará o procedimento para assinatura do contrato ou instrumento equivalente.

O pagamento das contratações será realizado preferencialmente por Pix ou cartão de pagamento, conforme informado no Formulário de Criação de Oportunidade.

Para além disso, após a contratação, a plataforma permitirá o monitoramento do cumprimento dos contratos e dos pagamentos, garantindo transparência e controle público. Esta é uma importante funcionalidade, que poderá ajudar a Administração a captar dados ainda ignorados na prática, como o índice de frustração contratual, após o início da relação com o fornecedor.

Além disso, o monitoramento, de acordo com a normatização, compreende ações destinadas a garantir a transparência e o cumprimento dos contratos firmados, inclusive pela Administração Pública.

 Entre essas ações, incluem-se a sinalização sobre a efetiva entrega ou realização dos bens e serviços contratados, bem como a indicação de que o pagamento foi realizado.

A confirmação da entrega ou realização dos bens e serviços será feita pelo órgão comprador, por meio de uma declaração atestando o cumprimento do contrato ou instrumento equivalente. Esse registro assegura que a execução do objeto contratado ocorreu conforme as condições previamente estabelecidas.

No que se refere à sinalização do pagamento, o órgão comprador deverá declarar que efetuou o pagamento ao fornecedor contratado. Além disso, o fornecedor deverá manifestar concordância com essa declaração. Caso o fornecedor não concorde, ele terá o prazo de cinco dias úteis para contestar a informação. Nessa hipótese, o órgão comprador será notificado para confirmar a realização do pagamento.

De maneira interessante, a regulamentação define que se o órgão comprador não cumprir as regras ou prazos estabelecidos, suas transações poderão ser temporariamente suspensas até que a situação seja regularizada. Trata-se de regra importante, para evitar extorsão e corrupção nas contratações públicas, moralizando este relevante ambiente de atuação profissional, reduzindo custos transacionais e induzindo incentivos para que bons fornecedores entrem nesse mercado.

O artigo 30º dispõe que as oportunidades de negócio no Contrata+Brasil serão disponibilizadas para consulta por qualquer fornecedor interessado, sendo o acesso realizado por meio da conta Gov.br.

Já o artigo 32º estabelece que qualquer interessado em fornecer bens ou prestar serviços por meio do Contrata+Brasil deverá requerer sua inscrição na plataforma. Esse requerimento exigirá a indicação da linha de fornecimento, a localidade de interesse e a aceitação dos Termos e Condições de Uso.

Por fim, conforme o artigo 42º, o fornecedor estará sujeito às sanções administrativas previstas na Lei nº 14.133/2021, bem como às disposições do edital e demais normativos aplicáveis. O direito ao contraditório e à ampla defesa será assegurado, e as sanções serão aplicadas pelo órgão administrador ou pelo órgão comprador, conforme sua competência.

De maneira interessante, sem prejuízo a eventual aplicação de sanção, o artigo 37 prevê a possibilidade de inativação temporária da inscrição do fornecedor, o que se apresenta como uma medida cautelar administrativa que pode, em algumas situações, paralisar temporariamente as atividades do fornecedor no Contrata+Brasil para assegurar a higidez das futuras oportunidades de negócios.

Importante salientar que essa inativação temporária é uma medida excepcional, que deve ser adotada nos estritos limites definidos pelo normativo. Nessa linha, a inativação temporária de fornecedores poderá ocorrer em diversas situações, sendo uma medida adotada para garantir a integridade e o bom funcionamento do sistema de contratações públicas.

Entre os motivos para a inativação, incluem-se a falta de atualização do cadastro do fornecedor ou a não aceitação de eventuais alterações nos termos e condições da plataforma. Além disso, a ausência de resposta a tentativas de contato em oportunidades de negócio para as quais o fornecedor já tenha cadastrado ou enviado uma proposta também poderá resultar na suspensão temporária de sua participação.

A inativação também poderá ser aplicada quando houver indícios (de materialidade e autoria) de que o fornecedor tenha cometido infrações administrativas graves, tais como causar a inexecução parcial ou total do contrato, não entregar a documentação exigida para a formalização da contratação, apresentar declarações ou documentos falsos, fraudar o processo licitatório ou praticar atos ilícitos com o intuito de frustrar a concorrência.

Além disso, fornecedores previamente condenados por infrações administrativas previstas na Lei nº 14.133/2021 poderão ser temporariamente inativados se houver novos indícios de irregularidades, como a não manutenção da proposta ou o retardamento injustificado da execução do contrato.

O período de inativação temporária variará conforme a causa da suspensão. No caso de falta de atualização cadastral, a inativação perdurará até que o fornecedor regularize suas informações. Se a inativação decorrer da ausência de resposta em oportunidades de negócio, o fornecedor poderá solicitar sua reativação. São situações práticas nas quais há certa incompatibilidade na continuidade do fornecedor na plataforma e que ele pode corrigir rapidamente.

Já nos casos em que houver processo administrativo sancionador em curso, a inativação permanecerá até a conclusão do processo, respeitado o prazo máximo de 30 dias, desde que instaurado em até 10 dias. Caso o fornecedor venha a ser penalizado com impedimento de licitar e contratar ou com declaração de inidoneidade, o período de inativação temporária será computado no tempo total da penalidade aplicada.

A inativação temporária será adotada sem a necessidade de manifestação prévia do fornecedor, mediante indicação do órgão administrador ou comprador da ocorrência de uma das hipóteses previstas. Seu fundamento legal é o poder de cautela admitido à Administração, para evitar risco de prejuízo, como preconiza, por exemplo, o artigo 45 da Lei nº 9.784/99[9].

O fornecedor será formalmente notificado da inativação e poderá apresentar manifestação sobre o ocorrido. Se sua justificativa for aceita pelo órgão responsável, a inativação será cancelada, permitindo sua plena participação nas contratações públicas.

Enfim, a Instrução Normativa SEGES /MGI Nº 52, de 10 de fevereiro de 2025 surge como um normativo que propôs regras novas, irá gerar bons debates, ser objeto de escritos relevantes[10] e pode, com apoio da doutrina, academia, jurisprudência e profissionais que atuam na área, ser devidamente ajustada ou complementada para cumprir sua vocação de trazer algo novo para o ambiente das contratações públicas, sem descuidar das regras definidas pela legislação e de princípios basilares das contratações públicas.

Como bem pontuado por Jandeson Barbosa e Nicola Khoury, cabe aos juristas e aos administrativistas o desafio de superar, com os devidos cuidados, o paradigma juspositivista, a ultraliteralidade, rumo à juridicidade administrativa[11].

[1] Advogado. Consultor Jurídico. Parecerista. Doutorando em Direito do Estado. Mestre em Direito Econômico. Pós-graduado em Direito tributário. Pós-graduado em Ciências Jurídicas. Coordenador da pós-graduação em Licitações e contratos, da Faculdade Baiana de Direito. Professor do Centro de Ensino Renato Saraiva (CERS). Já atuou, pela AGU, como Consultor Jurídico Adjunto da Consultoria Jurídica da União perante o Ministério do Trabalho e Emprego e Coordenador da Câmara Nacional de Licitações e Contratos. Autor de diversos livros jurídicos, entre eles: Leis de licitações públicas comentadas (15ª Edição. Ed. JusPodivm); Licitações e contratos nas empresas estatais (3ª edição. Coautor. Ed. Jus Podivm). Comentários à Lei de Improbidade administrativa (2ª edição. Coautor. Ed. Jus Podivm). Análise Econômica das licitações e contratos (2ª edição. Coautor. Ed. Fórum).

[2] Para aprofundamento do tema, sugerimos a leitura de nosso livro “E-marketplace e contratações públicas: pontos de reflexão para uma implementação eficiente, sob uma perspectiva jurídica e econômica”, lançado pela Editora Jus Podivm.

[3] TORRES, Ronny Charles Lopes de. E-marketplace e contratações públicas: pontos de reflexão para uma implementação eficiente, sob uma perspectiva jurídica e econômica. São Paulo: Editora Jus Podivm, 2025. P. 217/231.

[4] TORRES, Ronny Charles Lopes de. E-marketplace e contratações públicas: pontos de reflexão para uma implementação eficiente, sob uma perspectiva jurídica e econômica. São Paulo: Editora Jus Podivm, 2025. P. 174.

[5] TORRES, Ronny Charles Lopes de. E-marketplace e contratações públicas: pontos de reflexão para uma implementação eficiente, sob uma perspectiva jurídica e econômica. São Paulo: Editora Jus Podivm, 2025. P. 174.

[6] SANDULLI, Aldo. Il procedimento apud CASSESE, Sabino, Trattato di Diritto Amministrativo. Diritto Amministrativo Generale, Tomo II, Giuffrè, Milano, 2003, p. 1066 – 1067

[7] BARBOSA, Jandeson da Costa. Contrata+Brasil – uma análise do 14-bis das compras públicas. Disponível em: Contrata + Brasil: Uma análise do 14-bis das Compras Públicas – Ronny Charles

[8] Art. 4º Aplicam-se às licitações e contratos disciplinados por esta Lei as disposições constantes dos arts. 42 a 49 da Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006.

§ 1º As disposições a que se refere o caput deste artigo não são aplicadas:

I – no caso de licitação para aquisição de bens ou contratação de serviços em geral, ao item cujo valor estimado for superior à receita bruta máxima admitida para fins de enquadramento como empresa de pequeno porte;

II – no caso de contratação de obras e serviços de engenharia, às licitações cujo valor estimado for superior à receita bruta máxima admitida para fins de enquadramento como empresa de pequeno porte.

§ 2º A obtenção de benefícios a que se refere o caput deste artigo fica limitada às microempresas e às empresas de pequeno porte que, no ano-calendário de realização da licitação, ainda não tenham celebrado contratos com a Administração Pública cujos valores somados extrapolem a receita bruta máxima admitida para fins de enquadramento como empresa de pequeno porte, devendo o órgão ou entidade exigir do licitante declaração de observância desse limite na licitação.

§ 3º Nas contratações com prazo de vigência superior a 1 (um) ano, será considerado o valor anual do contrato na aplicação dos limites previstos nos §§ 1º e 2º deste artigo.

[9] Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado.

[10] Sobre o Projeto e um de seus primeiros editais, vale muito a leitura do artigo, escrito por Jandeson Barbosa, com o título: Contrata+Brasil – uma análise do 14-bis das compras públicas. Disponível em: Contrata + Brasil: Uma análise do 14-bis das Compras Públicas – Ronny Charles

[11] BARBOSA, Jandeson da Costa. KHOURY, Nicola Espinheira da Costa. MACIEL, Francismary Souza Pimenta. Aspectos hermenêuticos da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Revista do Tribunal de Contas da União. Edição 147, 2021. Disponível em: <https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/view/1695>. Acesso em: 14 jan 2025.