DESPACHO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

Processo nº 00400.000308/2022-66. Parecer nº BBL – 10, de 9 de dezembro de 2022, do Advogado-Geral da União, que adotou, nos termos estabelecidos no Despacho do Consultor-Geral da União nº 00748/2022/GAB/CGU/AGU, o Parecer nº 00020/2022/CONSUNIAO/CGU/AGU. Aprovo. Publique-se para os fins do disposto no art. 40, § 1º, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993. Em 16 de dezembro de 2022.

PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº: 00400.000308/2022-66

INTERESSADO: SECRETARIA-GERAL DE CONSULTORIA – SGCS

ASSUNTO: CONSULTA SOBRE A VINCULAÇÃO DO ÓRGÃO DE PESSOAL DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO (SECRETARIA-GERAL DE ADMINISTRAÇÃO – SGA) AO ÓRGÃO CENTRAL DO SISTEMA DE PESSOAL CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL – SIPEC

PARECER Nº BBL – 10

ADOTO, para os fins do art. 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, nos termos do Despacho do Consultor-Geral da União nº 00748/2022/GAB/CGU/AGU, o Parecer nº 00020/2022/CONSUNIAO/CGU/AGU, datados de 08 de dezembro de 2022, e submeto-o ao EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA REPÚBLICA, para os efeitos do art. 40, § 1º, da referida Lei Complementar, tendo em vista a relevância da matéria versada.

Brasília, data da assinatura eletrônica.

BRUNO BIANCO LEAL

Advogado-Geral da União

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO GABINETE

SAS, QUADRA 03, LOTE 5/6, 12 ANDAR AGU SEDE I [FONE (61) 2026-8557 BRASÍLIA/DF 70.070-030

DESPACHO n. 00748/2022/GAB/CGU/AGU

NUP: 00400.000308/2022-66

INTERESSADA: SECRETARIA-GERAL DE CONSULTORIA – SGCS

ASSUNTO: Consulta sobre a vinculação do Órgão de Pessoal da Advocacia-Geral da União (Secretaria-Geral de Administração – SGA) ao Órgão Central do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – SIPEC

Exmo. Senhor Advogado-Geral da União,

1. Aprovo 0 PARECER n. 00020/2022/CONSUNIAO/CGU/AGU, da lavra do Consultor da União, Dr. José Affonso de Albuquerque Netto.

2. Nestes termos, submeto as manifestações desta Consultoria-Geral da União a vossa análise para que, em sendo acolhidas, sejam encaminhadas à elevada apreciação do Excelentíssimo Senhor Presidente da República para os fins dos art. 40, § 1º, e art. 41, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.

Brasília, 07 de dezembro de 2022.

(assinado eletronicamente)

ARTHUR CERQUEIRA VALÉRIO

Advogado da União

Consultor-Geral da Uniäo

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA DA UNIÃO

PARECER n. 00020/2022/CONSUNIAO/CGU/AGU

NUP: 00400.000308/2022-66

INTERESSADA:SECRETARIA-GERAL DE CONSULTORIA – SGCS

ASSUNTO: Consulta sobre a vinculação do Órgão de Pessoal da Advocacia-Geral da União (Secretaria-Geral de Administração – SGA) ao Órgão Central do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – SIPEC

EMENTA

1. A Advocacia-Geral da União – AGU, por desempenhar função essencial à Justiça, submete-se a regime diferenciado, com competência exclusiva para estabelecer normas quanto à sua organização, regulação e funcionamento, inclusive as relacionadas às atividades funcionais de seus membros e órgãos vinculados;

2. O órgão de pessoal da Advocacia-Geral da União exerce as funções similares ao órgão setorial do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – SIPEC, cabendo-lhe, pois, em regra, observar a orientação normativa definida pelo órgão central daquele sistema (parágrafo único do art. 13 do Anexo I do Decreto nº 11.174, de 16 de agosto de 2022); e

3. No entanto, em havendo norma específica editada pelo Advogado-Geral da União, deverá observar a orientação deste, em obediência aos princípios da hierarquia e da especialidade das normas (art. 131 da Constituição Federal; art. 4º, XIV e XVIII e art. 45, § 1º, da Lei Complementar nº 73/1993; e parágrafo único do art. 17 da Lei n° 7.923/1989).

I – DO RELATÓRIO

1. Por meio da NOTA n. 00004/2022/CHGAB/SGCS/AGU, a Secretaria-Geral de Consultoria da Advocacia-Geral da União – SGCS/AGU solicita manifestação desta Consultoria-Geral da União – CGU quanto à interpretação do Decreto n° 67.326, de 05 de outubro de 1970, que dispõe sobre o Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – SIPEC.

2. Conforme narrado pela SGCS, o parágrafo único do art. 1° do Decreto nº 67.326, de 5 de outubro de 1970, estabelece que todas as unidades organizacionais que desempenham atividades de administração de pessoal da administração pública federal integram o SIPEC e, segundo o seu art. 5°, os órgãos setoriais de pessoal estão vinculados ao Órgão Central do SIPEC.

3. Esclarece, também, que, segundo o parágrafo único do art. 17 da Lei n° 7.923, de 12 de dezembro de 1989, “a orientação geral firmada pelo Órgão Central do Sipec tem caráter normativo, respeitada a competência da Consultoria-Geral da República e da Consultoria Jurídica da Seplan”.

4. Informa, porém, quea Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, queinstituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União,confere ao Advogado-Geral da União a atribuição de dirigir, coordenar e normatizar toda a atuação da AGU, não havendo qualquer restrição quanto à normatização de seu órgão de pessoal.

5. Assim, indaga se o Órgão de Pessoal da Advocacia-Geral da União (Secretaria-Geral de Administração – SGA) estaria vinculado ao Órgão Central do SIPEC, e se essa situação jurídica resultaria no dever de seguir suas orientações.

II – DA FUNDAMENTAÇÃO

Do tratamento especial conferido pela Constituição Federal à Advocacia-Geral da União quanto à sua organização, funcionamento e competência exclusiva para regular seu órgão de pessoal

6. Conforme Parecer nº BBL – 09, de 6 de outubro de 2022, aprovado pelo Exmo. Sr. Presidente da República, a Advocacia-Geral da União,“por desempenhar função essencial à Justiça, submete-se a regime diferenciado, com competência exclusiva para estabelecer normas quanto à sua organização, regulação e funcionamento, inclusive as relacionadas às atividades funcionais de seus membros e órgãos vinculados.”

7. Esse regime diferenciado foi conferido pela própria Constituição Federal de 1988, que inseriu a Advocacia-Geral da União – AGU em Capítulo específico, denominado“IV – Das Funções Essenciais à Justiça”(art. 131, CF), para que pudesse exercer suas competências de representação judicial e extrajudicial da União, além de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

8. A inserção da AGU no Capítulo dasFunções Essenciais à Justiçavisou proporcionar-lhe meios para garantir a moralidade, legitimidade e legalidade dos atos estatais, bem como para zelar pelos fundamentos constitucionais do Estado Democrático de Direito.

9. Para reforçar e garantir a autonomia necessária para desempenhar esse fundamental dever da Instituição, o art. 131 da Constituição Federal também estabeleceu que a organização e o funcionamento da AGU são disciplinados por espécie normativa diferenciada, qual seja,Lei Complementar, a exigir inclusive quórum especial de aprovação (art. 59 e art. 69, CF).

10. Nesse sentido, foi editada a Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu aLei Orgânica da Advocacia-Geral da União.Entre outros disciplinamentos, estaLei Complementar nº 73/1993 tanto dispôs sobre as funções essenciais da Advocacia-Geral da União (art. 1º e 3º) como atribuiu competência exclusiva ao Advogado-Geral da União para disciplinar (art. 4° e 45) a estrutura, a composição e o funcionamento dos vários órgãos que compõem a Instituição, entre os quais se encontra a Secretaria-Geral de Administração – SGA, bem como expressamente enfatizou essa competênciaao outorgar ao Advogado-Geral da União especial poder normativo, ou seja, odever-poder de editar e praticar atos normativos inerentes a suas funções. Confira-se:

LEI COMPLEMENTAR nº 73/1993

TÍTULO I

DAS FUNÇÕES INSTITUCIONAIS E DA COMPOSIÇÃO

Capítulo I

Das Funções Institucionais

Art. 1º – A Advocacia-Geral da União é a instituição que representa aUniãojudicial e extrajudicialmente.

Parágrafo único. À Advocacia-Geral da União cabem as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos aoPoder Executivo, nos termosdesta Lei Complementar.

[…]

DOS ÓRGÃOS DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

Capítulo I

Do Advogado-Geral da União

Art. 3º – A Advocacia-Geral da União tem porchefe o Advogado-Geral da União,de livre nomeação pelo Presidente da República, dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada.

§ 1º – O Advogado-Geral da União é o mais elevado órgão de assessoramento jurídico do Poder Executivo, submetido à direta, pessoal e imediata supervisão do Presidente da República.

[…]

Art. 4º – Sãoatribuições do Advogado-Geral da União:

I – dirigir a Advocacia-Geral da União,superintender e coordenar suas atividades e orientar-lhe a atuação;

[…]

X –fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Federal;

[…]

XIII –exercer orientação normativa e supervisão técnicaquanto aos órgãos jurídicos das entidades a que alude o Capítulo IX do Título II desta Lei Complementar;

XIV – baixar oRegimento Interno da Advocacia-Geral da União;

[…]

XVIII –editar e praticar os atos normativosou não,inerentes a suas atribuições;

[…]

Art. 45.O Regimento Interno da Advocacia-Geral da União é editado pelo Advogado-Geral da União,observadaa presentelei complementar.

§ 1ºO Regimento Interno deve dispor sobre a competência, a estrutura e o funcionamentoda Corregedoria-Geral da Advocacia da União, da Procuradoria-Geral da União, da Consultoria-Geral da União, das Consultorias Jurídicas, do Gabinete do Advogado-Geral da União e dos Gabinetes dos Secretários-Gerais, do Centro de Estudos,da Diretoria-Geral de Administraçãoe da Secretaria de Controle Interno, bem como sobre as atribuições de seus titulares e demais integrantes.

[…]

§ 3º No Regimento Internosão disciplinados os procedimentos administrativosconcernentes aos trabalhos jurídicos da Advocacia-Geral da União. (destacou-se)

11. Diante do contexto normativo acima, depreende-se que a Advocacia-Geral da União possui a prerrogativa de regular todas as atividades para o cumprimento de sua relevante missão institucional, abrangidas as atividades de pessoal.

12. Desse modo, as normas supracitadas orientam que não apenas as suas atividades finalísticas, mas também as que representam condição fundamental para o cumprimento de sua missão constitucional – como as atividades de recursos humanos -, sejam disciplinadas pela própria Instituição, de forma a garantir a autonomia necessária para que a AGU cumpra sua função essencial à Justiça estabelecida pela Constituição Federal.

13. Conquanto claramente definida sua autonomia normativa, isso não significa que a Secretaria-Geral de Administração – SGA, órgão de pessoal da AGU, não exerça as funções compatíveis a um órgão setorial, para fins de organização, do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – SIPEC. Aliás, essa conclusão é extraída facilmente da leitura do parágrafo único do art. 13 do Anexo I do Decreto nº 11.174, de 16 de agosto de 2022, a saber:

Art. 13. […]

Parágrafo único. A Secretaria-Geral de Administração exerce as funções relativas ao órgão setorial:

I – do Sipec;

II – do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal;

III – do Siafi;

IV – do Sistema de Contabilidade Federal;

V – do Sisg;

VI – do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo – Siga; e

VII – do Sistema Nacional de Arquivos.

14. Para conciliar esse aparente conflito de normas – poder normativo da AGU e ao mesmo tempo o exercício da função compatível ao órgão setorial do SIPEC-, a leitura compreensível das normas supracitadas orientam o intérprete a considerar que a SGA observa, em regra geral, a orientação normativa do Órgão Central do SIPEC, a menos que haja norma específica editada pelo Advogado-Geral da União. O mesmo entendimento se estende aos demais Sistemas em que a SGA exerce as funções similares ao órgão setorial, vale dizer, de Planejamento e Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal, de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação, de Serviços Gerais, de Gestão de Documentos de Arquivo e Nacional de Arquivos.

15. Portanto, em que pese a SGA exercer as funções compatíveis ao órgão setorial do SIPEC, ela, SGA, deve obedecer as normas específicas editadas pelo Advogado-Geral da União.

16. E alternativa não há que conduza a outro entendimento, pois, não concordar com o poder normativo do Advogado-Geral das União em regular seu órgão de pessoal, significaria anuir ilicitamente com o afastamento das determinações da Constituição Federal (art. 131) e da Lei Complementar nº 73/1993 (art. 4º e art. 45), de que derivam tanto a competência exclusiva do AGU para tratar da estrutura e do funcionamento dos órgãos da Instituição, quanto a de editar atos normativos inerentes às suas funções – situação jurídica que inevitavelmente colidiria com os princípios da hierarquia e da especialidade das normas.

17. Corroborando esse entendimento, cite-se o parágrafo único do art. 17 da Lei n° 7.923, de 12 de dezembro de 1989, que, resguardando a competência normativa da antiga Consultoria-Geral da República em relação às orientações gerais firmadas pelo Órgão Central do Sipec, prevê de longa data expressamente a possibilidade de a AGU, órgão que a sucedeu, editar normas específicas relativas ao seu pessoal.Veja-se:

Art. 17. Os assuntos relativos ao pessoal civil do poder Executivo, na Administração Direta, nas autarquias, incluídas as em regime especial, e nas fundações públicas, são da competência privativa dos Órgãos integrantes do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – Sipec, observada a orientação normativa do Órgão Central do Sistema, revogadas quaisquer disposições em contrário, inclusive as de leis especiais.

Parágrafo único. A orientação geral firmada pelo Órgão Central do Sipec tem caráter normativo, respeitada a competência da Consultoria-Geral da Repúblicae da Consultoria Jurídica da Seplan. (destacou-se)

18. Em que pese o Parecer nº JT – 01/2007 fazer referência ao parágrafo único do art. 17 somente para demonstrar a competência da Advocacia-Geral da União em fixar a interpretação da lei, tal dipositivo também possui o significado de garantir a competência da antiga Consultoria-Geral da República (atual AGU) em poder editar normas específicas à Instituição.

19. Impende esclarecer que o referido artigo 17 encontra-se vigente e a Consultoria-Geral da República foi transformada na Advocacia-Geral da União com a promulgação da Constituição Federal de 1988 e edição da Lei Complementar n° 73/1993. Sobre o assunto, vejam-se os apontamentos de Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy:

Há um inegável papel institucional que a história reserva à AGU. A AGU segue tradição inaugurada com o Conselho de Estado, que funcionou no durante o Império. Segue também à tradição da Consultoria-Geral da República, que funcionou de 1903 a 1993. O historiador do direito José Reinaldo de Lima Lopes denominou o Conselho de Estado do Brasil Império de O Oráculo de Delfos, em portentoso estudo sobre a interpretação do direito no Brasil. De algum modo, esse epíteto também pode ser utilizado na conceituação da Consultoria-Geral da República, bem como na definição da AGU.

(…)

A Consultoria-Geral da República-CGR, órgão de opinião e de assessoramento jurídicos da Presidência da República, foi criada pelo Decreto nº 967, de 2 de janeiro de 1903, baixado pelo Presidente Rodrigues Alves. Funcionou ininterruptamente até 1993, quando se organizou a AGU, que lhe tomou prerrogativas e competências, algumas diluídas parcialmente na atual Consultoria-Geral da União. (Godoy A. S. de M. A ADVOCACIA PÚBLICA CONSULTIVA: NATUREZA, FUNDAMENTAÇÃO HISTÓRICA, ALCANCE E LIMITES DOS PARECERES DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO.REVISTA DA AGU, v. 16, n. 02, 30 jun. 2017.p. 18 e 21)

20. Destarte, embora o Órgão Central do SIPEC seja competente para estabelecer as orientações gerais de pessoal, o Advogado-Geral da União, por meio de seu poder normativo, detém competência para editar normas específicas para a Advocacia-Geral da União. Assim, em que pese a Secretaria-Geral de Administração exercer a função similar ao órgão setorial do SIPEC, deve, no entanto, cumprir as normas específicas da Advocacia-Geral da União, nos termos do art. 131 da Constituição Federal, do art. 4º e 45 da Lei Complementar nº 73/1993 e do parágrafo único do art. 17 da Lei n° 7.923/1989.

III – DA CONCLUSÃO

21. Diante de todo o exposto, em resposta à consulta apresentada, conclui-se que:

a) A Advocacia-Geral da União – AGU, por desempenhar função essencial à Justiça, submete-se a regime diferenciado, com competência exclusiva para estabelecer normas quanto à sua organização, regulação e funcionamento, inclusive as relacionadas às atividades funcionais de seus membros e órgãos vinculados;

b) O órgão de pessoal da Advocacia-Geral da União exerce as funções similares ao órgão setorial do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – SIPEC, cabendo-lhe, pois, em regra, observar a orientação normativa definida pelo órgão central daquele sistema (parágrafo único do art. 13 do Anexo I do Decreto nº 11.174, de 16 de agosto de 2022); e

c) No entanto, em havendo norma específica editada pelo Advogado-Geral da União, deverá observar a orientação deste, em obediência aos princípios da hierarquia e da especialidade das normas (art. 131 da Constituição Federal; art. 4º, XIV e XVIII e art. 45, § 1º, da Lei Complementar nº 73/1993; e parágrafo único do art. 17 da Lei n° 7.923/1989).

À consideração superior.

Brasília, 06 de dezembro de 2022.

(assinado digitalmente)

JOSÉ AFFONSO DE ALBUQUERQUE NETTO
Advogado da União
Consultor da União